Отказ от закона Гласса-Стигалла - Decline of the Glass–Steagall Act

Эта статья поднимает множество проблем. Пожалуйста помоги Улучши это или обсудите эти вопросы на страница обсуждения. (Узнайте, как и когда удалить эти сообщения-шаблоны) В нейтралитет этой статьи оспаривается. Соответствующее обсуждение можно найти на страница обсуждения. Пожалуйста, не удаляйте это сообщение, пока условия для этого выполнены. (Июнь 2018 г.) (Узнайте, как и когда удалить этот шаблон сообщения) Примеры и перспективы в этой статье может нет включать все важные точки зрения. Пожалуйста улучшить статью или же обсудить вопрос. (Июнь 2018 г.) (Узнайте, как и когда удалить этот шаблон сообщения) Эта статья написано как личное размышление, личное эссе или аргументированное эссе который излагает личные чувства редактора Википедии или представляет оригинальный аргумент по теме. Пожалуйста помогите улучшить это переписав его в энциклопедический стиль. (Июнь 2017 г.) (Узнайте, как и когда удалить этот шаблон сообщения) (Узнайте, как и когда удалить этот шаблон сообщения)

Эта статья посвящена ослаблению эффекта Гласса – Стиголла: законодательство, ограничения и лазейки.

Закон Гласса-Стигалла был частью Закон о банковской деятельности 1933 г.. Он наложил ограничения на деятельность коммерческих банков и инвестиционных банков (или других фирм по ценным бумагам). Он эффективно разделил эти виды деятельности, поэтому два типа бизнеса не могли смешиваться, чтобы защитить деньги потребителей от спекулятивного использования. В Закон о банках 1935 года уточнены и внесены поправки Гласса – Стигалла.

Со временем частные фирмы и их регулирующие органы нашли новые способы ослабить барьеры, предусмотренные законодательством. В конце концов защита стала очень слабой.

С самого начала было много экономистов, бизнесменов и политиков, которые не считали ограничения продуктивными и хотели полностью отменить их. На это ушло около 66 лет, но в итоге закон полностью отменили. Последующие финансовые кризисы привели к попыткам реанимировать законодательство и даже сделать его сильнее, чем предполагалось изначально.

Разработки Гласса-Стигалла с 1935 по 1991 год

Коммерческие банки ушли с депрессивных рынков ценных бумаг в начале 1930-х годов еще до того, как вступили в силу запреты Гласса – Стигалла на андеррайтинг и операции с ценными бумагами.^[1] Однако эти запреты вызывали споры. Исследование 1934 года андеррайтинга ценных бумаг филиалами коммерческих банков в 1920-х годах показало, что такой андеррайтинг был не лучше, чем андеррайтинг фирм, не связанных с банками. В этом исследовании оспаривались критики Гласса-Стигалла, которые предполагали, что рынкам ценных бумаг нанесен ущерб из-за запрета участия коммерческих банков.^[2] Исследование 1942 года также показало, что андеррайтинг дочерних коммерческих банков не был лучше (или хуже), чем андеррайтинг небанковских филиалов, но пришел к выводу, что это был «миф», что филиалы коммерческих банков по ценным бумагам использовали клиентов банка для продажи «бесполезных ценных бумаг».^[3]

Усилия сенатора Гласса "отменить"

В 1935 г. Сенатор Гласс предпринял попытку отменить запрет Гласса-Стигалла на коммерческие банки, гарантирующие корпоративные ценные бумаги. Гласс заявил, что Гласс-Стигалл нанес необоснованный ущерб рынкам ценных бумаг, запретив коммерческим банкам андеррайтинг корпоративных ценных бумаг.^[4] Первая версия Закона о банковской деятельности 1935 года, принятая Сенатом, включала поправку Гласса к разделу 16 Закона Гласса-Стиголла, разрешающую банкам андеррайтинг корпоративных ценных бумаг с учетом ограничений и правил.^[5]

Президент Рузвельт выступил против этой поправки к Разделу 16 и написал Глассу, что «старые злоупотребления вернутся, если андеррайтинг будет восстановлен в любой форме, манере или форме». в комитет конференции что примирило разногласия между Палатой представителей и Сенатом, принятые версии Закона о банках 1935 года, поправки Гласса в Раздел 16 были удалены.^[6]

Интерпретации Гласса – Стиголла контролера Саксона

Президент Джон Ф. Кеннеди назначен Контролер валюты, Джеймс Дж. Саксон, был следующим государственным чиновником, который серьезно оспорил запреты Гласса-Стиголла. Как регулирующий орган национальных банков, Саксон был обеспокоен конкурентоспособностью коммерческих банков. В 1950 году коммерческие банки владели 52% активов финансовых учреждений США. К 1960 году эта доля снизилась до 38%. Саксон хотел расширить полномочия национальных банков.^[7]

В 1963 году под руководством саксонцев Управление валютного контролера (OCC) издал постановление, разрешающее национальным банкам предлагать розничным клиентам «смешанные счета», содержащие обыкновенные акции и другие ценные бумаги.^[8] Это равносильно разрешению банкам предлагать паевые инвестиционные фонды розничным клиентам.^[9] Saxon также издала постановления о том, что национальные банки могут размещать облигации муниципальных доходов.^[10] Суды постановили, что оба эти действия нарушили правила Гласса-Стигалла.^[11]

Отказавшись от банковской продажи счетов, которые функционировали как паевые инвестиционные фонды, Верховный суд объяснил: Институт инвестиционной компании против лагеря что он проявил бы «уважение» к решению OCC, если бы OCC объяснил, как такие продажи могут избежать конфликта интересов и других «скрытых опасностей», которые Гласс-Стигалл стремился предотвратить, и которые могут возникнуть, когда банк предлагает продукт ценных бумаг для своих розничных клиентов.^[12] Позднее суды применили этот аспект Лагерь постановление поддержать интерпретацию Гласса – Стигалла федеральными банковскими регуляторами.^[13] Как в Лагерь В случае, эти интерпретации банковских регуляторов регулярно оспаривались отраслью паевых инвестиционных фондов через Институт инвестиционной компании или индустрии ценных бумаг через Ассоциация индустрии ценных бумаг поскольку они стремились предотвратить конкуренцию со стороны коммерческих банков.^[14]

1966-1980 разработки

Усиление конкурентного давления на коммерческие банки

Положение Q лимиты на процентные ставки по срочным депозитам в коммерческих банках, санкционированные Законом о банках 1933 года, впервые вступили в силу в 1966 году, когда рыночные процентные ставки превысили эти пределы.^[15] Это привело к первому из нескольких «кредитных кризисов» в конце 1960-х и на протяжении 1970-х годов, когда вкладчики забирали средства из банков для реинвестирования по более высоким рыночным процентным ставкам.^[16] Когда эта «дезинтермедиация» ограничивала возможности банков удовлетворять запросы всех своих корпоративных клиентов на заемные средства, некоторые коммерческие банки помогали своим «лучшим клиентам» создавать программы по заимствованию непосредственно на «рынках капитала» путем выпуска коммерческих бумаг.^[17] Со временем коммерческие банки все чаще оставались с более низкими кредитными качествами или более спекулятивными корпоративными заемщиками, которые не могли брать займы напрямую у "рынки капитала."^[18]

В конце концов, даже корпорации с более низким кредитным качеством и (косвенно через "секьюритизация ") потребители получили возможность брать займы на рынках капитала, поскольку усовершенствования в коммуникационных и информационных технологиях позволили инвесторам оценить и инвестировать в более широкий круг заемщиков.^[19] Банки начали финансировать жилищную ипотеку посредством секьюритизации в конце 1970-х годов.^[20] В 1980-х годах банки и другие кредиторы использовали секьюритизацию для обеспечения "рынки капитала «финансирование широкого спектра активов, которые ранее финансировались за счет банковских кредитов.^[21] Теряя «свой выдающийся статус экспертных посредников в сборе, обработке и анализе информации, касающейся предоставления кредита», банки все чаще «обходили стороной» традиционных «вкладчиков», вкладывавших средства в ценные бумаги, заменявшие банковские ссуды.^[22]

В 1977 г. Merrill Lynch представил «счет управления денежными средствами», который позволял клиентам брокерских компаний выписывать чеки на средства, хранящиеся в счет денежного рынка или взяты из "кредитная линия "Merrill предоставил.^[23] В Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) постановила, что фонды денежного рынка могли «выкупить» акции инвесторов по стабильной «чистой стоимости активов» в 1 доллар, несмотря на ежедневные колебания стоимости ценных бумаг, находящихся в собственности фондов. Это позволило фондам денежного рынка превратиться в «почти деньги», поскольку «инвесторы» выписывали чеки («поручения на погашение») на эти счета так же, как «вкладчики» выписывали чеки на традиционные текущие счета, предоставляемые коммерческими банками.^[24]

Также в 1970-х сбережения и ссуды, которые не ограничивались Глассом-Стигаллом, кроме Раздела 21,^[25] было разрешено предлагать "оборотный порядок вывода со счетов (Счета ТЕПЕРЬ). Как и счета денежного рынка, эти счета функционировали во многом как текущие счета, позволяя вкладчику заказывать платежи со «сберегательного счета».^[26]

Хелен Гартен пришла к выводу, что «традиционное регулирование» коммерческих банков, установленное Законом о банковской деятельности 1933 года, в том числе Гласса-Стиголла, потерпело неудачу, когда небанковские фирмы и «рынки капитала» смогли заменить банковские ссуды и депозиты, тем самым снизив прибыльность банков. коммерческий банкинг.^[27] Ричард Вьетор согласился с тем, что традиционное банковское регулирование не могло защитить коммерческие банки от небанковской конкуренции. Однако он отметил, что значительная экономическая и финансовая нестабильность началась в середине 1960-х годов. Это замедлило экономический рост и сбережения, что привело к сокращению спроса и предложения кредитов; это также стимулировало финансовые инновации, которые подорвали коммерческие банки.^[28]

Хайман Мински согласованная финансовая нестабильность вернулась в 1966 году и сдерживалась лишь в последующие 15 лет Советом Федеральной резервной системы, спроектировавшим «кредитные кризисы» для борьбы с инфляцией, за которыми последовало «кредитор последней инстанции «спасение цен на активы, которое привело к новой инфляции. Мински описал периоды постоянно ухудшающейся инфляции, за которыми следовала безработица, поскольку цикл спасения, за которым следовали кредитные кризисы, повторялся.^[16] Мински, однако, поддерживал традиционное банковское регулирование.^[29] и выступал за дальнейший контроль над финансами, чтобы «поощрять более мелкие и простые организации, более ориентированные на прямое финансирование».^[30] Написание с подобного "неокейнсианский перспектива," Ян Крегель пришел к выводу, что после Второй мировой войны нерегулируемые финансовые компании при поддержке регулирующих органов разработали способы предоставления банковских продуктов («ликвидность и предоставление кредитов») более дешево, чем коммерческие банки, через «рынки капитала».^[31] Крегель утверждал, что это привело к тому, что банковские регуляторы отменили ограничения Гласса-Стигалла, позволив банкам «дублировать эти структуры», используя рынки капитала, «до тех пор, пока практически не исчезнет разница в деятельности коммерческих банков и инвестиционных банков, застрахованных FDIC».^[32]

Контролер Саксон опасался за конкурентоспособность коммерческих банков в начале 1960-х годов.^[7] Развитие "рынков капитала" 1970-х годов увеличило уязвимость коммерческих банков перед небанковскими конкурентами. Как описано ниже, эта конкуренция усилится в 1980-х годах.^[33]

Ограниченные изменения со стороны Конгресса и регулирования

В 1967 году Сенат принял первый из нескольких законопроектов, которые должны были пересмотреть Раздел 16 Гласса-Стиголла, чтобы позволить банкам подписывать муниципальные доходные облигации.^[34] В 1974 году OCC разрешил национальным банкам предоставлять «автоматические инвестиционные услуги», что позволило клиентам банка разрешать регулярное снятие средств с депозитного счета для покупки определенных ценных бумаг.^[35] В 1977 году сотрудники Федеральной резервной системы пришли к выводу, что Гласс-Стигалл разрешил банкам частное место вексель. В 1978 году Bankers Trust начал проводить такие размещения.^[36] Как описано ниже, в 1978 году OCC разрешил национальному банку размещать в частном порядке ценные бумаги, выпущенные для продажи ипотечных жилищных кредитов. секьюритизация^[37]

Коммерческие банки, однако, были разочарованы сохраняющимися ограничениями, налагаемыми Законом Гласса – Стигалла и другими законами о банковской деятельности.^[38] После того, как многие решения Контроллера Саксон, наделявшие национальные банки более широкими полномочиями, были оспорены или отменены судами, коммерческие банковские фирмы смогли расширить свою деятельность, не связанную с ценными бумагами, через «единую банковскую холдинговую компанию».^[39] Поскольку Закон о банковской холдинговой компании только ограниченная небанковская деятельность компаний, которые владели двумя или более коммерческими банками, «холдинговые компании одного банка» могли владеть долями в компании любого типа, кроме фирм по ценным бумагам, подпадающих под действие Раздела 20 Гласса-Стигола. Эта «лазейка» в Законе о банковских холдинговых компаниях была закрыта поправкой 1970 г. о применении Закона к любой компании, владеющей коммерческим банком.^[40] Продолжающееся стремление коммерческой банковской фирмы к большей власти получило поддержку, когда Рональд Рейган стал президентом и назначил банковских регуляторов, которые разделяли «отношение к дерегулированию финансовой индустрии».^[41]

События администрации Рейгана

Государственные банки, не являющиеся членами, и небанковские "лазейки"

В 1982 году под председательством Уильям Исаак Федеральная корпорация по страхованию депозитов (FDIC) опубликовала «политическое заявление» о том, что зарегистрированные государством банки, не являющиеся членами Федеральной резервной системы, могут создавать дочерние компании для гарантирования ценных бумаг и операций с ними. Также в 1982 году ОКК под руководством контролера К. Тодд Коновер, утвердил паевой инвестиционный фонд Корпорация Дрейфус и розничный торговец Sears создание «небанковских банковских» дочерних компаний, не подпадающих под действие Закона о банковских холдинговых компаниях. Совет Федеральной резервной системы во главе с председателем Пол Волкер, попросил Конгресс отменить действия как FDIC, так и OCC посредством нового законодательства.^[42]

Действия FDIC подтвердили, что Гласс-Стигалл не ограничивал связи между зарегистрированным государством банком, не являющимся членом Федеральной резервной системы, и фирмами по ценным бумагам, даже когда банк был застрахован FDIC.^[43] Законы штатов различались в том, как они регулируют связи между банками и фирмами по ценным бумагам.^[44] В 1970-х годах иностранные банки использовали это в своих интересах, открывая филиалы в штатах, в которых разрешалось такое присоединение.^[45] Хотя Закон о международной банковской деятельности 1978 г. привел к тому, что недавно учрежденные филиалы иностранных банков в США были подчинены Глассу-Стигаллу, иностранные банки с существующими филиалами в США были «устаревшими» и позволили сохранить свои существующие инвестиции. Через эту «лазейку» Credit Suisse был в состоянии владеть контрольным пакетом акций в Первый Бостон, ведущая американская компания по ценным бумагам.^[46]

После решения FDIC комментаторы были обеспокоены тем, что крупные коммерческие банки покинут Федеральную резервную систему (после первого преобразования в устав штата, если они были национальными банками), чтобы освободиться от ограничений членства Гласса-Стигалла, поскольку крупные коммерческие банки лоббировали государства, чтобы разрешить коммерческую деятельность. банковская инвестиционно-банковская деятельность.^[47]

Действия OCC основывались на «лазейке» в Законе о банковских холдинговых компаниях (BHCA), что означало, что компания становилась «банковской холдинговой компанией», контролируемой Советом Федеральной резервной системы, только в том случае, если она владела «банком», который предоставлял «коммерческие ссуды» ( т.е. ссуды бизнесу) и предоставили «депозиты до востребования» (т. е. текущие счета). «Небанковский банк» может быть создан для предоставления текущих счетов (но не коммерческих ссуд) или коммерческих ссуд (но не текущих счетов). Компания, владеющая небанковским банком, не будет банковской холдинговой компанией, ограничивающейся деятельностью, «тесно связанной с банковским делом». Это позволило Sears, GE, и другие коммерческие компании владеть «небанковскими банками».^[48]

Ограничения аффилированности Гласса – Стигалла применялись, если небанковский банк был национальным банком или иным образом членом Федеральной резервной системы. Разрешение OCC для Дрейфуса на владение зарегистрированным на национальном уровне "небанковским банком" было основано на заключении OCC о том, что Дрейфус, как компания паевого инвестиционного фонда, зарабатывал лишь небольшую часть своего дохода за счет андеррайтинга и распределения акций паевых инвестиционных фондов. Две другие фирмы по ценным бумагам, J. & W. Seligman & Co. и Prudential-Bache учредила зарегистрированные государством банки, не являющиеся членами Федеральной резервной системы, чтобы избежать ограничений Гласса – Стигалла на аффилированность между банками-членами и фирмами по ценным бумагам.^[49]

Законодательный ответ

Хотя Пол Волкер и Совет Федеральной резервной системы добивались принятия закона, отменяющего действия FDIC и OCC, они согласились, что аффилированные лица банков должны иметь более широкие полномочия по ценным бумагам. Они поддержали законопроект, спонсируемый председателем банковского комитета Сената Джейком Гарном (R-UT), который внесет поправки в раздел 20 Гласса-Стигалла, чтобы охватить все банки, застрахованные FDIC, и разрешить филиалам банков подписывать и вести дела с паевыми фондами, муниципальными доходными облигациями, коммерческими бумаги и ценные бумаги с ипотечным покрытием. 13 сентября 1984 г. Сенат приняли законопроект Гарна 89 голосами против 5, но Демократичный контролируемый жилой дом не действовал по счету.^[50]

Однако в 1987 году Сенат (с новым большинством Демократической партии) вместе с Палатой представителей принял Закон 1987 года о конкурентном равенстве в банках (CEBA). Хотя в первую очередь речь идет о сберегательно-ссудный кризис CEBA также ввела мораторий до 1 марта 1988 г. на действия банковского регулятора по утверждению деятельности банков или аффилированных лиц с ценными бумагами, применила ограничения на аффилированность, указанные в разделах 20 и 32 Гласса – Стиголла, ко всем банкам, застрахованным FDIC, во время моратория и отменила «небанковские» банковская лазейка для новых банков, застрахованных FDIC (независимо от того, принимали ли они депозиты до востребования или предоставляли коммерческие ссуды), за исключением компаний, занимающихся промышленным кредитованием. Однако существующие «небанковские банки» были «устаревшими», чтобы они могли продолжать работать, не подвергаясь ограничениям BHCA.^[51]

CEBA был предназначен для того, чтобы дать Конгрессу (а не органам банковского регулирования) время для рассмотрения и решения вопросов Гласса – Стиголла в отношении деятельности банков с ценными бумагами. Сенатор Уильям Проксмайр (D-WI), новый председатель Банковского комитета Сената, поднял эту тему в 1987 году.^[52]

Международная дискуссия о конкурентоспособности

Вольфганг Райнике утверждает, что «отмена» Гласса-Стиголла получила неожиданную поддержку в Конгрессе в 1987 году, потому что крупные банки успешно доказали, что Гласс-Стигалл не дает банкам США конкурировать на международном уровне.^[53] Сменив аргумент от сохранения прибыльности крупных коммерческих банков к сохранению «конкурентоспособности» американских банков (и экономики США), сенатор Проксмайр полностью изменил свое прежнее сопротивление реформе Гласса – Стигалла.^[54] Проксмайр выступил спонсором законопроекта, который отменил бы разделы 20 и 32 Гласса-Стигалла и заменил эти запреты системой регулирования (и ограничения объемов) деятельности дочерних банков с ценными бумагами.^[55] Он объявил Гласса-Стигалла «протекционистским динозавром».^[56]

К 1985 году коммерческие банки предоставили 26% краткосрочных ссуд крупному бизнесу по сравнению с 59% в 1974 году. В то время как банки приводили такую ​​статистику, чтобы проиллюстрировать «упадок коммерческого банковского дела», Райнике утверждает, что это самый влиятельный фактор в Конгрессе в пользу отмены Гласса-Стигалла. «Было снижение американских банков в международных рейтингах. В 1960 году шесть из десяти крупнейших банков находились в США, к 1980 году только два американских банка входили в первую десятку, а к 1989 году ни один из них не входил в первую двадцать пять.^[33]

В конце 1980-х годов Великобритания и Канада прекратили историческое разделение коммерческого и инвестиционного банкинга.^[57] Критики Гласса-Стигалла пренебрежительно отметили только японское законодательство, введенное американцами во время Оккупация Японии не позволяли Соединенным Штатам оставаться в одиночестве в разделении двух видов деятельности.^[58]

Как отмечалось выше, даже в Соединенных Штатах семнадцать иностранных банков были свободны от этого ограничения Гласса-Стигалла, потому что они открыли зафрахтованные государством филиалы до того, как Закон о международных банках 1978 года привел к тому, что новые филиалы иностранных банков в США были подчинены Глассу-Стигаллу.^[46] Точно так же, поскольку крупные зарубежные страны не разделили инвестиционный и коммерческий банкинг, коммерческие банки США могли предоставлять гарантии и осуществлять операции с ценными бумагами через филиалы за пределами Соединенных Штатов. Пол Волкер согласился с тем, что «в широком смысле» бессмысленно, чтобы американские коммерческие банки могли гарантировать ценные бумаги в Европе, но не в Соединенных Штатах.^[59]

1987 статус дебатов Гласса-Стигалла

На протяжении 1980-х и 1990-х годов ученые публиковали исследования, в которых утверждалось, что андеррайтинг, связанный с дочерними коммерческими банками, в 1920-е годы был не хуже или лучше, чем андеррайтинг, осуществляемый фирмами по ценным бумагам, не связанными с банками, и что коммерческие банки укреплялись, а не причиняли вреда дочерним компаниям по ценным бумагам.^[60] В более общем плане исследователи критиковали идею о том, что «интегрированные финансовые компании» сыграли роль в создании Великой депрессии или краха банковской системы США в 1930-х годах.^[61] Если было «спорным», была ли оправдана деятельность Гласса-Стигола в 1930-х годах, было легче утверждать, что Гласс-Стигалл не служил законной цели, когда различие между коммерческой и инвестиционно-банковской деятельностью было размыто «рыночными изменениями» с 1960-х годов.^[62]

Наряду с «лазейкой» «небанковского банка», связанной с ограничениями BHCA, в 1980-х годах «лазейка» «унитарной бережливости» стала заметным средством для ценных бумаг и коммерческих фирм для предоставления банковских (или «почти банковских») продуктов.^[63] Закон о сберегательных и ссудных холдинговых компаниях (SLHCA) разрешал любой компании владеть одним ссудо-сберегательным фондом. Только компании, которые владели двумя или более сберегательными и ссудными сбережениями, могли заниматься только сберегательным бизнесом.^[64] Уже в 1973 году Первый Чикагский банк определила Sears как своего реального конкурента.^[65] Citicorp Исполнительный директор Уолтер Ристон пришел к такому же выводу позже, в 1970-х.^[66] К 1982 году, используя лазейки «унитарного сбережения» и «небанковского банка», Sears построила «Sears Financial Network», которая объединила счета «Super NOW» и ипотечные ссуды через крупную калифорнийскую ссуду и сбережения, Откройте карту выпущен "небанковским банком" в качестве кредитной карты, брокерские операции с ценными бумагами Дин Виттер Рейнольдс, страхование жилья и автомобилей через Allstate, а также брокерские операции с недвижимостью через Колдвелл Банкир.^[67] К 1984 году, однако, Уолтер Ристон пришел к выводу, что «банк будущего уже существует, и он называется Merrill Lynch."^[68] В 1986 году, когда крупные банковские холдинговые компании пригрозили прекратить деятельность коммерческих банков, чтобы получить «конкурентные преимущества», которыми пользуются Sears и Merrill Lynch, председатель Федеральной корпорации по страхованию депозитов Уильям Зайдман предупредил, что это может создать «хаос».^[69]

В кратком обзоре 1987 г. Исследовательская служба Конгресса (CRS) резюмировал "некоторые из" основных аргументов

для сохранения Гласса-Стигалла как:

1. Конфликт интересов характеризует предоставление кредита (ссуду) и использование кредита (инвестирование) одним и тем же лицом, что привело к злоупотреблениям, в результате которых изначально был принят Закон.
2. Депозитарные учреждения обладают огромной финансовой властью в силу своего контроля над деньгами других людей; его масштабы должны быть ограничены для обеспечения устойчивости и конкуренции на рынке средств, будь то ссуды или инвестиции.
3. Операции с ценными бумагами могут быть рискованными и приводить к огромным убыткам. Такие потери могут поставить под угрозу сохранность вкладов. В свою очередь, правительство страхует депозиты, и от него могут потребовать выплаты крупных сумм, если депозитарные учреждения рухнут в результате потери ценных бумаг.
4. Предполагается, что управление депозитными учреждениями должно ограничивать риск. Таким образом, их менеджеры не могут быть приучены действовать осмотрительно в более спекулятивных компаниях с ценными бумагами. Пример - крах инвестиционные фонды недвижимости спонсировалась банковскими холдинговыми компаниями десять лет назад.

и против сохранения Гласса-Стигалла как:

1. Депозитарные учреждения теперь работают на «дерегулированных» финансовых рынках, на которых не проводится четкое различие между ссудами, ценными бумагами и депозитами. Они теряют долю рынка в пользу фирм, торгующих ценными бумагами, которые не регулируются столь строго, а также в пользу иностранных финансовых институтов, действующих без особых ограничений Закона.
2. Конфликты интересов могут быть предотвращены путем применения законодательства, направленного против них, и разделения функций кредитования и кредитования путем создания четко отдельных дочерних компаний финансовых компаний.
3. Операции с ценными бумагами, к которым стремятся депозитарные учреждения, несут низкий риск по самой своей природе и могут снизить общий риск организаций, предлагающих их, путем диверсификации.
4. В большинстве стран остального мира депозитарные учреждения работают одновременно и успешно как на банковском рынке, так и на рынке ценных бумаг. Уроки, извлеченные из их опыта, могут быть применены к нашей национальной финансовой структуре и регулированию.^[70]

Отражая важность аргумента о «международной конкурентоспособности», в отдельном отчете CRS говорится, что банки «теряли исторически сложившиеся доли рынка в своей основной деятельности в пользу менее ограниченных местных и иностранных конкурентов».^[71]

Отдельно Главное бухгалтерское управление (GAO) представило подкомитету Палаты представителей отчет, в котором рассматривались преимущества и риски «отмены закона Гласса-Стигалла». В отчете рекомендуется «поэтапный подход» с использованием «организационной структуры холдинговой компании», если Конгресс выберет «отмену». Отмечая, что Гласс-Стигалл «уже подвергся эрозии, и эта эрозия, вероятно, продолжится в будущем», - пояснило GAO, - «решение вопроса об отмене Гласса-Стигалла дает возможность систематически и рационально реагировать на изменения в нормативно-правовой структуре. которые необходимы, чтобы лучше соответствовать реалиям рынка ". GAO предупредило, что бездействие Конгресса было «потенциально опасным», поскольку позволяло «продолжить неравномерную интеграцию коммерческой и инвестиционной банковской деятельности».^[72]

Когда Конгресс рассматривал Закон о финансовой модернизации Проксмира в 1988 г., Комиссия Европейских Сообществ предложил «Вторую банковскую директиву»^[73] который вступил в силу в начале 1993 года и предусматривал сочетание коммерческого и инвестиционного банкинга на протяжении всей Европейское Экономическое Сообщество.^[74] В то время как закон Соединенных Штатов был направлен на изоляцию банков от операций с ценными бумагами, Вторая Директива представляла Евросоюз Вывод о том, что деятельность с ценными бумагами диверсифицирует банковские риски, укрепляя прибыль и стабильность банков.^[75]

Сенат принял Закон о финансовой модернизации Проксмира 1988 года 94 голосами против. Палата представителей не приняла аналогичный закон, в основном из-за возражений со стороны представителя Джон Дингелл (D-MI), председатель комитета палаты представителей по торговле и энергетике.^[76]

Раздел 20 Филиалы

В апреле 1987 года Совет Федеральной резервной системы одобрил банковские холдинговые компании. Bankers Trust, Citicorp, и J.P. Morgan & Co. создание дочерних компаний («аффилированные лица по разделу 20») для гарантирования и ведения сделок с ценные бумаги с ипотечным покрытием, муниципальный доходные облигации, и вексель. Раздел 20 Гласса-Стигалла запрещает банку присоединяться к фирме, которая «в основном занимается» андеррайтингом и торговлей ценными бумагами. Правление решило, что это означает, что Раздел 20 разрешает филиалу банка зарабатывать 5% его дохода от андеррайтинга и операций с этими типами ценных бумаг, которые не являются «приемлемыми для банка ценными бумагами», с учетом различных ограничений, включая «межсетевые экраны» для отделения коммерческого банка. от его филиала Раздела 20.^[77] Три месяца спустя Правление добавило «обеспеченные активами ценные бумаги», обеспеченные пулами счетов кредитных карт или другими «активами потребительского финансирования», в список «неподходящих для банка ценных бумаг», на которые может подписать аффилированное лицо по Разделу 20. Эти аффилированные лица по Разделу 20 принадлежали банковским холдинговым компаниям, а не напрямую коммерческим банкам.^[78]

В 1978 году Совет Федеральной резервной системы уполномочил банковские холдинговые компании создавать дочерние компании по ценным бумагам, которые выступали гарантом и осуществляли операции с государственными ценными бумагами и другими приемлемыми для банка ценными бумагами.^[79] Председатель правления Федеральной резервной системы Пол Волкер поддержал внесение Конгрессом поправки в Гласс-Стигалла, разрешающей таким аффилированным лицам подписывать и осуществлять операции с ограниченным количеством неподходящих для банка ценных бумаг, но не корпоративными ценными бумагами.^[80] В 1987 году Волкер специально отметил (и одобрил результат), что это будет означать, что только банки с крупными операциями с государственными ценными бумагами смогут иметь филиалы, которые будут обеспечивать гарантию и осуществлять операции со значительным объемом «неподходящих для банка ценных бумаг».^[81] Аффилированное лицо согласно Разделу 20 с большим объемом доходов, связанных с государственными ценными бумагами, сможет получать значительную сумму доходов, не соответствующих критериям банка, если более 5% его общего дохода не будет приходиться на деятельность, не отвечающую требованиям банка.^[82] Волкер, однако, не согласился с тем, что Правление имело полномочия разрешить это без поправки к Закону Гласса-Стиголла. Ссылаясь на эту озабоченность, Волкер и его коллега-губернатор Федеральной резервной системы Уэйн Энджелл выразил несогласие с партнерскими заказами Раздела 20.^[83]

Сенатор Проксмайр раскритиковал распоряжения Совета Федеральной резервной системы о членстве в разделе 20 как противоречащие контролю Конгресса над Глассом-Стиголлом. Распоряжения Совета означало, что Гласс-Стигалл не препятствовал коммерческим банкам присоединяться к фирмам по ценным бумагам, андеррайтинговым и торгующим «неприемлемыми для банка ценными бумагами», при условии, что эта деятельность «осуществлялась отдельной дочерней компанией и была ограничена в сумме».^[84]

После того, как Закон о финансовой модернизации Проксмира 1988 года не стал законом, сенатор Проксмир и группа его коллег-демократов Банковский комитет Палаты представителей члены (в том числе будущий член рейтингового комитета Джон ЛаФалс (D-NY) и будущий председатель комитета Барни Франк (D-MA)) написал Совету Федеральной резервной системы, рекомендуя расширить андеррайтинговые полномочия филиалов Раздела 20.^[85] Выражая мнение, что Представитель Джеймс А. Лич (R-IA) повторяется в 1996 г.,^[86] Проксмир заявил, что «Конгресс не справился со своей задачей» и «теперь пришло время вмешаться ФРС».^[87]

После письма сенатора Проксмайра в 1989 году Совет Федеральной резервной системы утвердил филиалы Раздела 20, обеспечивающие корпоративные долговые ценные бумаги, и увеличил с 5% до 10% процент своей выручки, который филиал Раздела 20 может получать от деятельности, "не имеющей права на банк". В 1990 году Совет утвердил J.P. Morgan & Co. андеррайтинг корпоративных акций. С коммерческой (J.P. Morgan & Co.) и инвестиционной (Морган Стенли Вольфганг Райнике заключил, что распоряжение Совета Федеральной резервной системы означает, что обе фирмы теперь конкурируют на «едином финансовом рынке, предлагающем как коммерческие, так и инвестиционные банковские продукты», что, по мнению Гласса, является банковским подразделением старого «Дома Моргана». Стигалл стремился исключить ". Рейнике назвал это «фактической отменой закона Гласса-Стигалла».^[88]

Для выхода на этот «единый финансовый рынок» Morgan Stanley не требовалось распоряжения Совета Федеральной резервной системы. Гласс-Стигалл только запретил инвестиционным банкам принимать депозиты, но не выдавать коммерческие ссуды, а запрет на прием депозитов «был обойден путем разработки эквивалентов депозитов», таких как фонд денежного рынка.^[89] Гласс-Стигалл также не препятствовал инвестиционным банкам присоединяться к небанковским банкам.^[48] или сбережения и ссуды.^[64][90] Ссылаясь на это конкурентное «неравенство», до того, как Совет Федеральной резервной системы утвердил какие-либо филиалы Раздела 20, четыре крупные банковские холдинговые компании, которые в конечном итоге получили одобрение филиалов Раздела 20 (Chase, JP Morgan, Citicorp и Bankers Trust), пригрозили отказаться от своих банковских уставов. если бы им не были предоставлены большие полномочия по ценным бумагам.^[91] После одобрения Советом Федеральной резервной системы членских организаций Раздела 20 комментатор пришел к выводу, что «стена» Гласса-Стигалла между коммерческими банками и «ценными бумагами и инвестиционным бизнесом» была «проницаемой» для коммерческих банков и «несуществующей» для инвестиционных банкиров и других небанковских организаций. "^[92]

Управляемый Гринспеном совет Федерального резерва

Алан Гринспен сменил Пола Волкера на посту председателя правления Федеральной резервной системы, когда Проксмир в 1988 году отправил письмо с рекомендацией Совету директоров Федеральной резервной системы расширить андеррайтинговые полномочия филиалов Раздела 20. Гринспен засвидетельствовал Конгрессу в декабре 1987 года, что Совет Федеральной резервной системы поддержал отмену закона Гласса-Стигалла.^[93] Хотя Пол Волкер «значительно изменил свою позицию» по реформе Гласса – Стигалла в течение 1980-х годов, его все еще «считали консерватором среди членов совета директоров». С Гринспеном в качестве председателя Совет Федеральной резервной системы «говорил в один голос», присоединившись к FDIC и OCC и призвав к отмене закона Гласса-Стигалла.^[94]

К 1987 году «отмена» Гласса-Стигалла стала означать отмену разделов 20 и 32. Совет Федерального резерва поддержал «отмену» Гласса-Стигалла, поскольку это препятствует аффилированности банковских холдинговых компаний с фирмами, занимающимися страхованием и торговлей ценными бумагами. виды деятельности."^[95] Правление не предлагало отменить статьи 16 или 21 Гласса Стигола. Банковские холдинговые компании через отдельно капитализированные дочерние компании, а не сами коммерческие банки, будут осуществлять новые полномочия по ценным бумагам.^[96]

Banks and bank holding companies had already gained important regulatory approvals for securities activities before Paul Volcker retired as Chairman of the Federal Reserve Board on August 11, 1987.^[97] Aside from the Board's authorizations for Section 20 affiliates and for bank private placements of commercial paper, by 1987 federal banking regulators had authorized banks or their affiliates to (1) sponsor closed end investment companies,^[98] (2) sponsor mutual funds sold to customers in individual retirement accounts,^[99] (3) provide customers full service brokerage (i.e., advice and brokerage),^[100] and (4) sell bank assets through "securitizations."^[101]

В 1982 г. E. Gerald Corrigan, president of the Federal Reserve Bank of Minneapolis and a close Volcker colleague, published an influential essay titled "Are banks special?" in which he argued banks should be subject to special restrictions on affiliations because they enjoy special benefits (e.g., deposit insurance and Federal Reserve Bank loan facilities) and have special responsibilities (e.g., operating the payment system and influencing the money supply). The essay rejected the argument that it is "futile and unnecessary" to distinguish among the various types of companies in the "financial services industry."^[102]

While Paul Volcker's January 1984, testimony to Congress repeated that banks are "special" in performing "a unique and critical role in the financial system and the economy," he still testified in support of bank affiliates underwriting securities other than corporate bonds.^[80] In its 1986 Annual Report the Volcker led Federal Reserve Board recommended that Congress permit bank holding companies to underwrite municipal revenue bonds, mortgage-backed securities, commercial paper, and mutual funds and that Congress "undertake hearings or other studies in the area of corporate underwriting."^[103] As described above, in the 1930s Glass–Steagall advocates had alleged that bank affiliate underwriting of corporate bonds created "conflicts of interest."^[104]

In early 1987 E. Gerald Corrigan, then president of the Федеральный резервный банк Нью-Йорка, recommended a legislative "overhaul" to permit "financial holding companies" that would "in time" provide banking, securities, and insurance services (as authorized by the GLBA 12 years later).^[105] In 1990 Corrigan testified to Congress that he rejected the "status quo" and recommended allowing banks into the "securities business" through financial service holding companies.^[106]

In 1991 Paul Volcker testified to Congress in support of the Bush Administration proposal to repeal Glass–Steagall Sections 20 and 32.^[107] Volcker rejected the Bush Administration proposal to permit affiliations between banks and commercial firms (i.e., non-financial firms) and added that legislation to allow banks greater insurance powers "could be put off until a later date."^[108]

1991 Congressional action and "firewalls"

Paul Volcker gave his 1991 testimony as Congress considered repealing Glass–Steagall sections 20 and 32 as part of a broader Bush Administration proposal to reform financial regulation.^[109]In reaction to "market developments" and regulatory and judicial decisions that had "homogenized" commercial and investment banking, Representative Edward J. Markey (D-MA) had written a 1990 article arguing "Congress must amend Glass–Steagall."^[110] As chairman of a subcommittee of the House Commerce and Energy Committee, Markey had joined with Committee Chairman Dingell in opposing the 1988 Proxmire Financial Modernization Act. In 1990, however, Markey stated Glass–Steagall had "lost much of its effectiveness" through market, regulatory, and judicial developments that were "tantamount to an ill-coordinated, incremental repeal" of Glass–Steagall. To correct this "disharmony" Markey proposed replacing Glass–Steagall's "prohibitions" with "regulation."^[111]После House Banking Committee approved a bill repealing Glass–Steagall Sections 20 and 32, Representative Dingell again stopped House action. He reached agreement with Banking Committee Chairman Генри Б. Гонсалес (D-TX) to insert into the bill "firewalls" that banks claimed would prevent real competition between banks and securities firms.^[112] The banking industry strongly opposed the bill in that form, and the House rejected it. The House debate revealed that Congress might agree on repealing Sections 20 and 32 while being divided on how bank affiliations with securities firms should be regulated.^[113]

1980s and 1990s bank product developments

Throughout the 1980s and 1990s, as Congress considered whether to "repeal" Glass–Steagall, commercial banks and their affiliates engaged in activities that commentators later linked to the финансовый кризис 2007–2008 гг..^[114]

Securitization, CDOs, and "subprime" credit

В 1978 г. Банк Америки выпустил первый residential mortgage-backed security который securitized residential mortgages not guaranteed by a government-sponsored enterprise ("private label RMBS").^[20] Also in 1978, the OCC approved a national bank, such as Bank of America, issuing pass-through certificates representing interests in residential mortgages and distributing such mortgage-backed securities to investors in a private placement.^[37] In 1987 the OCC ruled that Безопасность Pacific Bank could "sell" assets through "securitizations" that transferred "cash flows" from those assets to investors and also distribute in a registered public offering the residential mortgage-backed securities issued in the securitization.^[115] This permitted commercial banks to acquire assets for "sale" through securitizations under what later became termed the "originate to distribute" model of banking.^[116]

The OCC ruled that a national bank's power to sell its assets meant a national bank could sell a pool of assets in a securitization, and even distribute the securities that represented the sale, as part of the "business of banking."^[117] This meant national banks could underwrite and distribute securities representing such sales, even though Glass–Steagall would generally prohibit a national bank underwriting or distributing non-governmental securities (i.e., non-"bank-eligible" securities).^[118] The federal courts upheld the OCC's approval of Security Pacific's securitization activities, with the Верховный суд refusing in 1990 to review a 1989 Второй контур decision sustaining the OCC's action. In arguing that the GLBA's "repeal" of Glass–Steagall played no role in the financial crisis of 2007–2008, Melanie Fein notes courts had confirmed by 1990 the power of banks to securitize their assets under Glass–Steagall.^[119]

The Second Circuit stated banks had been securitizing their assets for "ten years" before the OCC's 1987 approval of Security Pacific's securitization.^[120] As noted above, the OCC had approved such activity in 1978.^[37] Jan Kregel argues that the OCC's interpretation of the "incidental powers" of national banks "ultimately eviscerated Glass–Steagall."^[82]

Continental Illinois Bank is often credited with issuing the first обеспеченное долговое обязательство (CDO) when, in 1987, it issued securities representing interests in a pool of "leveraged loans."^[121]

By the late 1980s Citibank had become a major provider of "subprime" mortgages and credit cards.^[122] Arthur Wilmarth argued that the ability to securitize such credits encouraged banks to extend more "subprime" credit.^[123] Wilmarth reported that during the 1990s credit card loans increased at a faster pace for lower-income households than higher-income households and that subprime mortgage loan volume quadrupled from 1993–99, before the GLBA became effective in 2000.^[124] In 1995 Wilmarth noted that commercial bank mortgage lenders differed from nonbank lenders in retaining "a significant portion of their mortgage loans" rather than securitizing the entire exposure.^[125] Wilmarth also shared the bank regulator concern that commercial banks sold their "best assets" in securitizations and retained their riskiest assets.^[126]

ABCP conduits and SIVs

In the early 1980s commercial banks established asset backed commercial paper conduits (ABCP conduits) to finance corporate customer receivables. The ABCP conduit purchased receivables from the bank customer and issued обеспеченная активами коммерческая бумага to finance that purchase. The bank "advising" the ABCP conduit provided loan commitments and "credit enhancements" that supported repayment of the commercial paper. Because the ABCP conduit was owned by a third party unrelated to the bank, it was not an affiliate of the bank.^[127] Through ABCP conduits banks could earn "fee income" and meet "customers' needs for credit" without "the need to maintain the amount of capital that would be required if loans were extended directly" to those customers.^[128]

By the late 1980s Citibank had established ABCP conduits to buy securities. Such conduits became known as структурированные инвестиционные инструменты (SIVs).^[129] The SIV's "арбитраж " opportunity was to earn the difference between the interest earned on the securities it purchased and the interest it paid on the ABCP and other securities it issued to fund those purchases.^[130]

OTC derivatives, including credit default swaps

In the early 1980s commercial banks began entering into interest rate and currency exchange "свопы " with customers. This "over-the-counter производные " market grew dramatically throughout the 1980s and 1990s.^[131]

In 1996 the OCC issued "guidelines" for national bank use of "свопы кредитного дефолта " and other "credit derivatives." Banks entered into "credit default swaps" to protect against defaults on loans. Banks later entered into such swaps to protect against defaults on securities. Banks acted both as "dealers" in providing such protection (or speculative "exposure") to customers and as "hedgers" or "speculators" to cover (or create) their own exposures to such risks.^[132]

Commercial banks became the largest dealers in swaps and other over-the-counter derivatives. Banking regulators ruled that swaps (including credit default swaps) were part of the "business of banking," not "securities" under the Glass–Steagall Act.^[133]

Commercial banks entered into swaps that replicated part or all of the economics of actual securities. Regulators eventually ruled banks could even buy and sell equity securities to "hedge" this activity.^[133] Jan Kregel argues the OCC's approval of bank derivatives activities under bank "incidental powers" constituted a "complete reversal of the original intention of preventing banks from dealing in securities on their own account."^[82]

Glass–Steagall developments from 1995 to Gramm–Leach–Bliley Act

Leach and Rubin support for Glass–Steagall "repeal"; need to address "market realities"

On January 4, 1995, the new Chairman of the House Banking Committee, Representative Джеймс А. Лич (R-IA), introduced a bill to repeal Glass–Steagall Sections 20 and 32.^[134] After being confirmed as Treasury Secretary, Роберт Рубин announced on February 28, 1995, that the Клинтона supported such Glass–Steagall repeal.^[135] Repeating themes from the 1980s, Leach stated Glass–Steagall was "out of synch with reality"^[136] and Rubin argued "it is now time for the laws to reflect changes in the world's financial system."^[135]

Leach and Rubin expressed a widely shared view that Glass–Steagall was "obsolete" or "outdated."^[137] As described above, Senator Proxmire^[56] and Representative Markey^[111] (despite their long-time support for Glass–Steagall) had earlier expressed the same conclusion. With his reputation for being "conservative" on expanded bank activities,^[94] former Federal Reserve Board Chairman Paul Volcker remained an influential commentator on legislative proposals to permit such activities.^[138] Volcker continued to testify to Congress in opposition to permitting banks to affiliate with commercial companies and in favor of repealing Glass–Steagall Sections 20 and 32 as part of "rationalizing" bank involvement in securities markets.^[139] Supporting the Leach and Rubin arguments, Volcker testified that Congressional inaction had forced banking regulators and the courts to play "catch-up" with market developments by "sometimes stretching established interpretations of law beyond recognition."^[140] In 1997 Volcker testified this meant the "Glass–Steagall separation of commercial and investment banking is now almost gone" and that this "accommodation and adaptation has been necessary and desirable."^[141] He stated, however, that the "ad hoc approach" had created "uneven results" that created "almost endless squabbling in the courts" and an "increasingly advantageous position competitively" for "some sectors of the financial service industry and particular institutions."^[141] Similar to the GAO in 1988^[72] and Representative Markey in 1990^[111] Volcker asked that Congress "provide clear and decisive leadership that reflects not parochial pleadings but the national interest."^[141]

Reflecting the regulatory developments Volcker noted, the commercial and investment banking industries largely reversed their traditional Glass–Steagall positions. Throughout the 1990s (and particularly in 1996), commercial banking firms became content with the regulatory situation Volcker described. They feared "financial modernization" legislation might bring an unwelcome change.^[142] Securities firms came to view Glass–Steagall more as a barrier to expanding their own commercial banking activities than as protection from commercial bank competition. The securities industry became an advocate for "financial modernization" that would open a "two-way street" for securities firms to enter commercial banking.^[143]

Status of arguments from 1980s

While the need to create a legal framework for existing bank securities activities became a dominant theme for the "financial modernization" legislation supported by Leach, Rubin, Volcker, and others, after the GLBA repealed Glass–Steagall Sections 20 and 32 in 1999, commentators identified four main arguments for repeal: (1) increased economies of scale and scope, (2) reduced risk through diversification of activities, (3) greater convenience and lower cost for consumers, and (4) improved ability of U.S. financial firms to compete with foreign firms.^[144]

By 1995, however, some of these concerns (which had been identified by the Congressional Research Service in 1987^[70]) seemed less important. As Japanese banks declined and U.S.-based banks were more profitable, "international competitiveness" did not seem to be a pressing issue.^[145] International rankings of banks by size also seemed less important when, as Alan Greenspan later noted, "Federal Reserve research had been unable to find economies of scale in banking beyond a modest size."^[146] Still, advocates of "financial modernization" continued to point to the combination of commercial and investment banking in nearly all other countries as an argument for "modernization", including Glass–Steagall "repeal."^[147]

Similarly, the failure of the Sears Financial Network and other nonbank "financial supermarkets" that had seemed to threaten commercial banks in the 1980s undermined the argument that financial conglomerates would be more efficient than "specialized" financial firms.^[148] Critics questioned the "diversification benefits" of combining commercial and investment banking activities. Some questioned whether the higher variability of returns in investment banking would stabilize commercial banking firms through "negative correlation" (i.e., cyclical downturns in commercial and investment banking occurring at different times) or instead increase the probability of the overall banking firm failing.^[149][150] Others questioned whether any theoretical benefits in holding a passive "investment portfolio" combining commercial and investment banking would be lost in managing the actual combination of such activities.^[151] Critics also argued that specialized, highly competitive commercial and investment banking firms were more efficient in competitive global markets.^[152]

Starting in the late 1980s, John H. Boyd, a staff member of the Федеральный резервный банк Миннеаполиса, consistently questioned the value of size and product diversification in banking.^[149][153] In 1999, as Congress was considering legislation that became the GLBA, he published an essay arguing that the "moral hazard" created by deposit insurance, слишком большой, чтобы обанкротиться (TBTF) considerations, and other governmental support for banking should be resolved before commercial banking firms could be given "universal banking" powers.^[154] Although Boyd's 1999 essay was directed at "universal banking" that permitted commercial banks to own equity interests in non-financial firms (i.e., "commercial firms"), the essay was interpreted more broadly to mean that "expanding bank powers, by, for example, allowing nonbank firms to affiliate with banks, prior to undertaking reforms limiting TBTF-like coverage for uninsured bank creditors is putting the 'cart before the horse.'"^[155]

Despite these arguments, advocates of "financial modernization" predicted consumers and businesses would enjoy cost savings and greater convenience in receiving financial services from integrated "financial services firms."^[156]

After the GLBA repealed Sections 20 and 32, commentators also noted the importance of scholarly attacks on the historic justifications for Glass–Steagall as supporting repeal efforts.^[157] Throughout the 1990s, scholars continued to produce empirical studies concluding that commercial bank affiliate underwriting before Glass–Steagall had not demonstrated the "conflicts of interest" and other defects claimed by Glass–Steagall proponents.^[158] By the late 1990s a "remarkably broad academic consensus" existed that Glass–Steagall had been "thoroughly discredited."^[159]

Although he rejected this scholarship, Мартин Майер wrote in 1997 that since the late 1980s it had been "clear" that continuing the Glass–Steagall prohibitions was only "permitting a handful of large investment houses and hedge funds to charge monopoly rents for their services without protecting corporate America, investors, or the banks."^[160]Хайман Мински, who disputed the benefits of "universal banking," wrote in 1995 testimony prepared for Congress that "repeal of the Glass–Steagall Act, in itself, would neither benefit nor harm the economy of the United States to any significant extent."^[161] In 1974 Mayer had quoted Minsky as stating a 1971 presidential commission (the "Hunt Commission") was repeating the errors of history when it proposed relaxing Glass–Steagall and other legislation from the 1930s.^[162]

With banking commentators such as Mayer and Minsky no longer opposing Glass–Steagall repeal, consumer and community development advocates became the most prominent critics of repeal and of financial "modernization" in general. Helen Garten argued that bank regulation became dominated by "consumer" issues, which produced "a largely unregulated, sophisticated wholesale market and a highly regulated, retail consumer market."^[163] In the 1980s Representative Фернан Сен-Жермен (D-RI), as chairman of the House Banking Committee, sought to tie any Glass–Steagall reform to requirements for free or reduced cost banking services for the elderly and poor.^[164] Democratic Representatives and Senators made similar appeals in the 1990s.^[165] During Congressional hearings to consider the various Leach bills to repeal Sections 20 and 32, consumer and community development advocates warned against the concentration of "economic power" that would result from permitting "financial conglomerates" and argued that any repeal of Sections 20 and 32 should mandate greater consumer protections, particularly free or low cost consumer services, and greater community reinvestment requirements.^[166][167]

Failed 1995 Leach bill; expansion of Section 20 affiliate activities; merger of Travelers and Citicorp

By 1995 the ability of banks to sell insurance was more controversial than Glass–Steagall "repeal." Representative Leach tried to avoid conflict with the insurance industry by producing a limited "modernization" bill that repealed Glass–Steagall Sections 20 and 32, but did not change the regulation of bank insurance activities.^[168] Leach's efforts to separate insurance from securities powers failed when the insurance agent lobby insisted any banking law reform include limits on bank sales of insurance.^[169]

Similar to Senator Proxmire in 1988,^[87] Representative Leach responded to the House's inaction on his Glass–Steagall "repeal" bill by writing the Federal Reserve Board in June 1996 encouraging it to increase the limit on Section 20 affiliate bank-ineligible revenue.^[86] When the Federal Reserve Board increased the limit to 25% in December 1996, the Board noted the Securities Industry Association (SIA) had complained this would mean even the largest Wall Street securities firms could affiliate with commercial banks.^[170]

The SIA's prediction proved accurate two years later when the Federal Reserve Board applied the 25% bank-ineligible revenue test in approving Salomon Smith Barney (SSB) becoming an affiliate of Ситибанк through the merger of Путешественники и Citicorp сформировать Citigroup bank holding company. The Board noted that, although SSB was one of the largest US securities firms, less than 25% of its revenue was "bank-ineligible."^[171] Citigroup could only continue to own the Travelers insurance underwriting business for two (or, with Board approval, five) years unless the Bank Holding Company Act was amended (as it was through the GLBA) to permit affiliations between banks and underwriters of property, casualty, and life insurance. Citigroup's ownership of SSB, however, was permitted without any law change under the Federal Reserve Board's existing Section 20 affiliate rules.^[172]

In 2003, Charles Geisst, a Glass–Steagall supporter, told Линия фронта the Federal Reserve Board's Section 20 orders meant the Federal Reserve "got rid of the Glass–Steagall Act."^[173] Former Federal Reserve Board Vice-Chairman Алан Блиндер agreed the 1996 action increasing "bank-ineligible" revenue limits was "tacit repeal" of Glass–Steagall, but argued "that the market had practically repealed Glass–Steagall, anyway."^[174]

Shortly after approving the merger of Citicorp and Travelers, the Federal Reserve Board announced its intention to eliminate the 28 "firewalls" that required separation of Section 20 affiliates from their affiliated bank and to replace them with "operating standards" based on 8 of the firewalls. The change permitted banks to lend to fund purchases of, and otherwise provide credit support to, securities underwritten by their Section 20 affiliates.^[175] This left Federal Reserve Act Sections 23A (which originated in the 1933 Banking Act and regulated extensions of credit between a bank and any nonbank affiliate) and 23B (which required all transactions between a bank and its nonbank affiliates to be on "arms-length" market terms) as the primary restrictions on banks providing credit to Section 20 affiliates or to securities underwritten by those affiliates.^[176] Sections 23A and B remained the primary restrictions on commercial banks extending credit to securities affiliates, or to securities underwritten by such affiliates, after the GLBA repealed Glass–Steagall Sections 20 and 32.^[177]

1997-98 legislative developments: commercial affiliations and Community Reinvestment Act

In 1997 Representative Leach again sponsored a bill to repeal Glass–Steagall Sections 20 and 32. At first the main controversy was whether to permit limited affiliations between commercial firms and commercial banks.^[178] Securities firms (and other financial services firms) complained that unless they could retain their affiliations with commercial firms (which the Bank Holding Company Act forbid for a commercial bank), they would not be able to compete equally with commercial banks.^[179] The Clinton Administration proposed that Congress either permit a small "basket" of commercial revenue for bank holding companies or that it retain the "unitary thrift loophole" that permitted a commercial firm to own a single savings and loan.^[180] Representative Leach, House Banking Committee Ranking Member Henry Gonzalez (D-TX), and former Federal Reserve Board Chairman Paul Volcker opposed such commercial affiliations.^[181]

Meanwhile, in 1997 Ежеквартально Конгресса reported Senate Banking Committee Chairman Аль Д'Амато (R-NY) rejected Treasury Department pressure to produce a financial modernization bill because banking firms (such as Citicorp) were satisfied with the competitive advantages they had received from regulatory actions and were not really interested in legislative reforms.^[182] Reflecting the process Paul Volcker had described,^[141] as financial reform legislation was considered throughout 1997 and early 1998, Ежеквартально Конгресса reported how different interests groups blocked legislation and sought regulatory advantages.^[183]

The "compromise bill" the House Republican leadership sought to bring to a vote in March 1998, was opposed by the commercial banking industry as favoring the securities and insurance industries.^[184] The House Republican leadership withdrew the bill in response to the banking industry opposition, but vowed to bring it back when Congress returned from recess.^[185] Commentators describe the April 6, 1998, merger announcement between Travelers and Citicorp as the catalyst for the House passing that bill by a single vote (214-213) on May 13, 1998.^[186] Citicorp, which had opposed the bill in March, changed its position to support the bill along with the few other large commercial banking firms that had supported it in March for improving their ability to compete with "foreign banks."^[187]

The Clinton Administration issued a veto threat for the House passed bill, in part because the bill would eliminate "the longstanding right of unitary thrift holding companies to engage in any lawful business," but primarily because the bill required national banks to conduct expanded activities through holding company subsidiaries rather than the bank "operating subsidiaries" authorized by the OCC in 1996.^[188]

On September 11, 1998, the Senate Banking Committee approved a bipartisan bill with unanimous Democratic member support that, like the House-passed bill, would have repealed Glass–Steagall Sections 20 and 32.^[189] The bill was blocked from Senate consideration by the Committee's two dissenting members (Phil Gramm (R-TX) and Richard Shelby (R-AL)), who argued it expanded the Закон о реинвестициях в сообщества (CRA). Four Democratic senators (Byron Dorgan (D-ND), Russell Feingold (D-WI), Barbara Mikulski (D-MD), and Paul Wellstone (D-MN)) stated they opposed the bill for its repeal of Sections 20 and 32.^[166][190]

1999 Gramm–Leach–Bliley Act

In 1999 the main issues confronting the new Leach bill to repeal Sections 20 and 32 were (1) whether bank subsidiaries ("operating subsidiaries") or only nonbank owned affiliates could exercise new securities and other powers and (2) how the CRA would apply to the new "financial holding companies" that would have such expanded powers.^[191] The Clinton Administration agreed with Representative Leach in supporting "the continued separation of banking and commerce."^[192]

The Senate Banking Committee approved in a straight party line 11-9 vote a bill (S. 900) sponsored by Senator Gramm that would have repealed Glass–Steagall Sections 20 and 32 and that did not contain the CRA provisions in the Committee's 1998 bill. The nine dissenting Democratic Senators, along with Senate Minority Leader Thomas Daschle (D-SD), proposed as an alternative (S. 753) the text of the 1998 Committee bill with its CRA provisions and the repeal of Sections 20 and 32, modified to provide greater permission for "operating subsidiaries" as requested by the Treasury Department.^[193] Through a partisan 54-44 vote on May 6, 1999 (with Senator Фриц Холлингс (D-SC) providing the only Democratic Senator vote in support), the Senate passed S. 900. The day before, Senate Republicans defeated (in a 54-43 vote) a Democratic sponsored amendment to S. 900 that would have substituted the text of S. 753 (also providing for the repeal of Glass–Steagall Sections 20 and 32).^[194]

On July 1, 1999, the House of Representatives passed (in a bipartisan 343-86 vote) a bill (H.R. 10) that repealed Sections 20 and 32. The Clinton Administration issued a statement supporting H.R. 10 because (unlike the Senate passed S. 900) it accepted the bill's CRA and operating subsidiary provisions.^[195]

On October 13, 1999, the Federal Reserve and Treasury Department agreed that direct subsidiaries of national banks ("financial subsidiaries") could conduct securities activities, but that bank holding companies would need to engage in merchant banking, insurance, and real estate development activities through holding company, not bank, subsidiaries.^[196] On October 22, 1999, Senator Gramm and the Clinton Administration agreed a bank holding company could only become a "financial holding company" (and thereby enjoy the new authority to affiliate with insurance and securities firms) if all its bank subsidiaries had at least a "satisfactory" CRA rating.^[197]

After these compromises, a joint Senate and House Conference Committee reported out a final version of S. 900 that was passed on November 4, 1999, by the House in a vote of 362-57 and by the Senate in a vote of 90-8. President Clinton signed the bill into law on November 12, 1999, as the Gramm–Leach–Bliley Financial Modernization Act of 1999 (GLBA).^[198]

The GLBA repealed Sections 20 and 32 of the Glass–Steagall Act, not Sections 16 and 21.^[199] The GLBA also amended Section 16 to permit "well capitalized" commercial banks to underwrite municipal revenue bonds (i.e., non-general obligation bonds),^[200] as first approved by the Senate in 1967.^[34] Otherwise, Sections 16 and 21 remained in effect regulating the direct securities activities of banks and prohibiting securities firms from taking deposits.^[199]

After March 11, 2000, bank holding companies could expand their securities and insurance activities by becoming "financial holding companies."^[201]

Aftermath of repeal

Please see the main article, Glass–Steagall: Aftermath of repeal, which has sections for the following:

• Section 1, Commentator response to Section 20 and 32 repeal
• Section 2, Financial industry developments after repeal of Sections 20 and 32
• Раздел 3, Glass–Steagall "repeal" and the financial crisis

The above article also contains information on proposed reenactment, or alternative proposals that will have the same effect or a partial reinstatement effect.

внешняя ссылка

• Glass-Steagall Act of 1933

Рекомендации

See also the References list (citations) in the main article, Glass–Steagall_Act.